สร้างความกังวลใจไม่น้อยในช่วงหลายวันมานี้เมื่อมีกระแสข่าวว่ารัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา กำลังถังแตก จึงต้องปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับเครื่องบินภายในประเทศ สอดคล้องกับที่ อ.เดชารัตน์ สุขกําเนิด นักวิชาการจากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ได้ออกมาโพสต์เฟซบุ๊ก ระบุว่า หลังจากรัฐบาล คสช. เข้ารับตำแหน่งใหม่ ๆ ตอนนั้นรัฐบาลมีเงินคงคลัง 495,747 ล้านบาท แต่ผ่านไป 2 ปีกว่า เงินคงคลังของรัฐบาล เหลืออยู่ 74,907 ล้านบาทเท่านั้น
ร้อนถึงนายอภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ต้องออกมาชี้แจงเมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2560 ว่า แม้เงินคงคลังจะเหลือราว ๆ 7.4 หมื่นล้านบาท เพราะช่วงเดือนตุลาคม-ธันวาคม 2559 รัฐบาลมีนโยบายให้เร่งรัดให้เบิกจ่ายงบประมาณลงทุน แต่ฐานะการคลังของประเทศไม่มีปัญหา และถือเป็นเรื่องปกติของการบริหารสภาพคล่องทางการเงินที่ต้องพยายามให้มีสภาพคล่องส่วนเกินเหลือน้อยที่สุดเพื่อไม่ให้เสียดอกเบี้ยมาก พร้อมยืนยันว่า การปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตน้ำมันเครื่องบินไม่เกี่ยวข้องกับเรื่องเงินคงคลังที่ลดลง และย้ำชัดว่ารัฐบาลไม่ได้ถังแตก !
ประเด็นดังกล่าวถูกพูดถึงในแวดวงนักวิชาการและนักเศรษฐศาสตร์มากมาย ในขณะที่ประชาชนผู้เสพข่าวจำนวนไม่น้อยต่างเกิดความสงสัยว่า เงินคงคลัง คืออะไร แล้วสำคัญอย่างไรกับประเทศ หรือหากเงินคงคลังหมดจริง ๆ จะเกิดอะไรขึ้น กระปุกดอทคอม มีข้อมูลมาชี้แจงให้ทราบกันตรงนี้
เงินคงคลัง (Treasury Balance) คือ ปริมาณหรือจำนวนเงินสด หรือสิ่งใกล้เคียงเงินสดที่เป็นรายได้เหลือจากการใช้จ่ายของรัฐบาลในการดำเนินการของรัฐซึ่งถูกเก็บสะสมไว้ ณ ช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง เปรียบเสมือนเป็นเงินออมของประเทศ ซึ่งเงินคงคลังมีด้วยกันหลายประเภท
เงินคงคลังมีกี่ประเภท เก็บไว้ที่ไหน ใครรู้บ้าง ?
เงินคงคลังนั้น แบ่งได้เป็น 3 ประเภทคือ
1. บัญชีเงินของกระทรวงการคลังที่ฝากธนาคารแห่งประเทศไทย รวมทั้งสาขาต่าง ๆ ของธนาคารแห่งประเทศไทย
2. เงินสด ณ กรมธนารักษ์ และสำนักงานคลังจังหวัด
3. อื่น ๆ ได้แก่ บัญชีเงินฝากธนาคารพาณิชย์ บัตรภาษี รวมถึงธนบัตรและเหรียญกษาปณ์ของกระทรวงการคลัง ที่อยู่ในระหว่างการขนย้ายจากที่หนึ่งไปยังอีกที่หนึ่ง ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
เงินคงคลังส่วนใหญ่มาจากการจัดเก็บเงินภาษี รวมทั้งการกู้เงินเข้ามาเพิ่มเติม ทั้งนี้เงินคงคลังของรัฐบาลสามารถเพิ่มขึ้นหรือลดลงได้ ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลัก 3 ประการ นั่นคือ
1. การจัดเก็บรายได้ของรัฐ
การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลมาจากเงินภาษีเป็นหลัก ไม่ว่าจะเป็นภาษีทางตรง หรือภาษีทางอ้อม โดยภาษีทางตรงประกอบด้วยภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา, ภาษีเงินได้นิติบุคคล และภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ส่วนภาษีทางอ้อมประกอบด้วย ภาษีมูลค่าเพิ่ม, ภาษีธุรกิจเฉพาะและอากรแสตมป์, ภาษีน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน, ภาษีสรรพสามิตจากการนำเข้า, ภาษีโภคภัณฑ์อื่น, ค่าภาคหลวงแร่, ค่าภาคหลวงปิโตรเลียมและภาษีทรัพยากรธรรมชาติอื่น ภาษีสินค้าเข้า-ออก และภาษีลักษณะอนุญาต ซึ่ง 3 กรมหลักของกระทรวงการคลังที่มีหน้าที่จัดเก็บภาษีก็ได้แก่ กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต และกรมศุลกากร
2. การใช้จ่ายของรัฐ
การใช้จ่ายของรัฐบาล หมายถึง รายจ่ายที่รัฐบาลใช้เพื่อประโยชน์ของคนทั้งประเทศ แบ่งตามลักษณะงานได้ดังนี้
1.1 การบริหารทั่วไปของรัฐ ได้แก่ การป้องกันประเทศและการรักษาความสงบภายใน
1.2 การบริหารชุมชนและสังคม ได้แก่ การศึกษา, การสาธารณสุข, สังคมสงเคราะห์, การเคหะและชุมชน และการศาสนาและวัฒนธรรม
1.3 การบริหารเศรษฐกิจ ได้แก่ การเชื้อเพลิงและพลังงาน, การเกษตร, เหมืองแร่, การขนส่งและการสื่อสาร, การบริหารเศรษฐกิจอื่น เช่น โรงแรม, ภัตตาคาร, การท่องเที่ยว
1.4 การใช้จ่ายด้านอื่น ๆ เช่น การชำระหนี้เงินกู้สำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน
พระราชบัญญัติเงินคงคลังบัญญัติไว้ว่า รัฐบาลสามารถใช้เงินคงคลังในกรณีนอกเหนือจากเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายได้เพียง 5 ประการเท่านั้น คือ
1. รายการจ่ายที่มีการอนุญาตให้จ่ายเงินได้แล้ว ตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ แต่เงินที่ตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่าย และพฤติการณ์เกิดขึ้นให้มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
2. มีกฎหมายใด ๆ ที่กระทำให้ต้องจ่ายเงิน เพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
3. มีข้อผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศ หรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศที่กระทำให้ต้องจ่ายเงิน และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว
4. เพื่อซื้อคืน หรือไถ่ถอนพันธบัตรของรัฐบาล หรือตราสารเงินกู้ของกระทรวงการคลัง หรือชำระหนี้ตามสัญญากู้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้ ทั้งนี้ตามจำนวนที่รัฐมนตรีเห็นสมควร
5. เพื่อซื้อเงินตราต่างประเทศ พันธบัตรของรัฐบาลต่างประเทศ หรือหลักทรัพย์ที่มั่นคงในต่างประเทศที่ไม่ใช่หุ้น ในสกุลเงินตราที่ต้องชำระหนี้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้ และในวงเงินไม่เกินจำนวนหนี้ที่ถึงกำหนดชำระในช่วงระยะเวลาไม่เกิน 5 ปี เพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการชำระหนี้เมื่อถึงกำหนด ทั้งนี้ ให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดข้อบังคับเกี่ยวกับการซื้อเงินตราต่างประเทศ พันธบัตรของรัฐบาลต่างประเทศ และหลักทรัพย์ที่มั่นคงในต่างประเทศที่ไม่ใช่หุ้น การนำเงินตราต่างประเทศฝากธนาคาร รวมทั้งวิธีปฏิบัติอื่นใดที่เกี่ยวข้อง
หากมีการจ่ายเงินคงคลังทั้ง 5 กรณีข้างต้นไปแล้ว เมื่อได้จ่ายไปแล้ว จะต้องตั้งเงินรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยโอนงบประมาณรายจ่าย หรือกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณในปีถัดไป
กล่าวโดยสรุปทั้ง 3 ปัจจัยข้างต้นนั้นมีผลต่อจำนวนเงินคงคลัง นั่นคือ หากรัฐสามารถจัดเก็บรายได้สูงกว่าการใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐในปีนั้น ๆ จะส่งผลให้มีเงินคงเหลือ และเพิ่มยอดสะสมของเงินคงคลังได้ แต่ถ้าหากรัฐจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าการใช้จ่ายในการดำเนินของรัฐในปีนั้น ๆ อาจส่งผลให้ระดับเงินคงคลังลดลงจากการนำเอาเงินคงคลังออกมาใช้
เช่นกรณีที่เงินคงคลังของประเทศไทยลดลงเหลือ 7.4 หมื่นล้านบาทในช่วงต้นปีงบประมาณ 2560 เป็นผลมาจากการขาดดุลทางการคลัง เนื่องจากรัฐบาลเก็บรายได้ได้ต่ำกว่าเป้า โดยเฉพาะรายได้จากภาษีอาการ แต่มีการเบิกจ่ายงบประมาณสูงกว่ารายได้ เพื่อใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ตัวเลขเงินคงคลังจะเพิ่มขึ้นได้ในเดือนมีนาคม 2560 เนื่องจากเป็นช่วงที่รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้นจากจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
เงินคงคลัง นับว่าเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่สำคัญในบริหารจัดการสภาพคล่องของรัฐบาล เปรียบเสมือนเป็นเงินออมของประเทศ การที่รัฐบาลมีเงินคงคลังในระดับที่เพียงพอจะช่วยสร้างความมั่นใจว่า รัฐบาลจะยังมีเงินไว้ใช้จ่ายในกรณีฉุกเฉิน จึงช่วยป้องกันปัญหาทางเศรษฐกิจ และรักษาเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ แต่ถ้าเงินคงคลังอยู่ในระดับต่ำก็จะก่อให้เกิดความกังวลว่ารัฐบาลอาจไม่มีเงินสำหรับการเบิกใช้ในกรณีฉุกเฉิน และอาจประสบปัญหาการขาดสภาพคล่องก็เป็นได้ อย่างไรก็ตาม หากมีเงินคงคลังมากไป ก็จะมีภาระเรื่องการเสียภาษี และอาจเสียโอกาสในการนำเงินนั้นไปพัฒนาประเทศ
จำนวนเงินคงคลังที่เหมาะสม ควรเป็นเท่าไร ?
เป็นการยากที่จะชี้ชัดว่าเงินคงคลังของรัฐบาลควรจะอยู่ที่ระดับใดถึงจะเหมาะสมหรือเงินคงคลังที่เหลืออยู่ 74,907 ล้านบาทนั้นน้อยไปหรือไม่ โดยต่างฝ่ายต่างมีมุมมองแตกต่างกัน
อย่างนายอภิศักดิ์ รมว.คลัง มองว่า กรณีรัฐบาลไม่มีความจำเป็นต้องใช้เงินก็ไม่ควรกู้เงินมากองไว้ หรือเก็บเงินไว้เยอะให้มีภาระดอกเบี้ย อย่างช่วงที่ผ่านมามีเงินคงคลังสูงถึง 3-5 แสนล้านบาท ทำให้เกิดภาระดอกเบี้ยปีละหลายพันล้านบาท ดังนั้นเงินคงคลังในระดับที่เหมาะสมคืออยู่ที่ระดับ 50,000 –100,000 ล้านบาท นั่นเท่ากับว่าจำนวนเงินคงคลังที่รัฐบาลเหลืออยู่ขณะนี้เหมาะสมแล้ว
ขณะที่นายกอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำสำนักนายกฯ ระบุว่า เงินคงคลังจะขึ้น-ลงตามวัฏจักร คือจะอยู่ระดับสูงช่วงต้นปีงบประมาณ หรือเดือนตุลาคม และจะปรับลดลงตามการจัดเก็บรายได้และการเบิกจ่าย จากนั้นในช่วงเดือนมีนาคม-เมษายน และเดือนพฤษภาคม-มิถุนายน เงินคงคลังจะสูงขึ้นจากการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และภาษีเงินได้นิติบุคคล รวมถึงช่วงเดือนสิงหาคมจะมีเงินคงคลังเพิ่มขึ้นจากช่วงจ่ายภาษีทุกครึ่งปีของบริษัทบางแห่ง และจะอยู่ระดับสูงสุดอีกครั้งในสิ้นเดือนกันยายนจากการกู้เงินเพื่อใช้จ่ายในปีงบถัดไปตามแผน ดังนั้นเงินคงคลังระดับ 7.4 หมื่นล้านจึงเหมาะสม
อย่างไรก็ตาม นักวิชาการและนักเศรษฐศาสตร์หลายคนได้แสดงทัศนะว่า ถึงแม้เงินคงคลังในระดับ 7.4 หมื่นล้านบาทนี้ จะไม่ใช่เรื่องที่น่าเป็นห่วงหากรัฐบาลยังไม่มีแผนจะใช้เงินก้อนใหญ่ในช่วงนี้ แต่ถ้าดูจากสภาพคล่องของเงินคงคลังเมื่อเทียบกับอดีต ต้องถือว่าจำนวนเงิน 7.4 หมื่นล้านบาท ณ เดือนธันวาคม 2559 เป็นปริมาณเงินคงคลังที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยปกติของเดือนธันวาคมของทุกปีซึ่งเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 2 แสนล้านบาท
โดยเมื่อตรวจสอบเงินคงคลัง ณ สิ้นไตรมาสแรกของแต่ละปีงบประมาณย้อนหลัง พบว่า เงินคงคลัง ณ สิ้นไตรมาสแรก (ตุลาคม-ธันวาคม) ของแต่ละปี เหลือเป็นจำนวนเงินดังนี้
- ปีงบประมาณ 2553 มีเงินคงคลัง 170,313 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2554 มีเงินคงคลัง 313,429 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2555 มีเงินคงคลัง 264,677 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2556 มีเงินคงคลัง 259,136 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2557 มีเงินคงคลัง 324 732 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2558 มีเงินคงคลัง 179,323 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2559 มีเงินคงคลัง 386,497 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ 2560 มีเงินคงคลัง 74,907 ล้านบาท
ทั้งนี้ข้อมูลจากดุลการคลัง ตามระบบกระแสเงินสด จากกรมบัญชีกลางและสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ที่จัดทำโดยสำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง พบว่า ปริมาณเงินคงคลังปลายปี 2559 อยู่ที่ 441,300 ล้านบาท แต่ในช่วงเดือนตุลาคม-ธันวาคม 2559 รัฐบาลมีนโยบายให้เร่งรัดให้เบิกจ่ายงบประมาณลงทุน จึงเหลือเงินคงคลัง 74,907 ล้านบาท
มีหลายคนเข้าใจว่า เงินคงคลัง กับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ เป็นตัวเดียวกัน แต่จริง ๆ แล้วคนละความหมาย โดยต้องอธิบายให้เข้าใจว่า เงินคงคลังก็เปรียบเสมือนเงินสดหรือเงินก้นถุงที่อยู่ในมือของรัฐบาล จากรายได้ที่เหลือจากการใช้จ่ายของรัฐ ซึ่งสามารถนำออกมาใช้ในจ่ายในโครงการต่าง ๆ ที่เป็นเรื่องเร่งด่วน
ส่วนเงินทุนสำรองระหว่างประเทศนั้น เป็นสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยถือเอาไว้ในรูปของทองคำ, สิทธิพิเศษถอนเงิน (Special Drawing Rights : SDR), สินทรัพย์ส่งสมทบกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และเงินตราต่างประเทศ ซึ่งสามารถนำมาใช้ประโยชน์ทันทีที่จำเป็น เงินทุนสำรองระหว่างประเทศจึงมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเชื่อมั่นให้กับประเทศ และรองรับความเสี่ยงจากภาคต่างประเทศ เพราะสามารถใช้เพื่อชดเชยการขาดดุลการชำระเงิน หรือนำไปใช้แทรกแซงเพื่อดูแลค่าเงินในภาวะที่ตลาดการเงินมีความผันผวนสูงได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ค่าเงินกระทบต่อภาคเศรษฐกิจของประเทศ
จะเกิดอะไรขึ้นถ้าเงินคงคลังใกล้หมดจริง ๆ ?
มีหลายคนตั้งคำถามด้วยความสงสัยว่า ถ้าหากเงินคงคลังมีน้อยหรือใกล้หมดจริง ๆ จะเกิดอะไรขึ้น ? คำตอบก็คือ หากเป็นเช่นนั้นอาจทำให้การเบิกจ่ายงบประมาณต่าง ๆ ล่าช้าออกไป ไม่ว่าจะเป็นเรื่องโครงการต่าง ๆ หรือหากประเทศเกิดปัญหาทางเศรษฐกิจขึ้นมา กลุ่มข้าราชการน่าจะได้รับความเดือดร้อนเป็นกลุ่มแรก เพราะรัฐบาลจะต้องรัดเข็มขัด แต่ต้องบอกว่ากรณีเงินคงคลังหมดเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยาก เพราะเงินคงคลังเป็นตัวชี้วัดความมั่นคงแข็งแรงของฐานะทางการคลังของรัฐบาล ดังนั้นรัฐบาลต้องบริหารจัดการอย่างเต็มที่ และหาทางแก้ปัญหาก่อนเงินคงคลังจะร่อยหรอแน่นอน
หากเงินคงคลังใกล้หมดจริง ๆ สิ่งที่รัฐบาลจะทำคือ หารายได้เพิ่มจากการออกตั๋วเงินคลัง พันธบัตร ตราสารอื่น หรือทำสัญญากู้ทั้งจากเงินในประเทศ (เงินทุนสำรองระหว่างประเทศ) และเงินจากนอกประเทศ เช่น ธนาคารโลก (World Bank) ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) และองค์การความร่วมมือระหว่างญี่ปุ่น (JICA) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ฯลฯ เพื่อให้เงินคงคลังยังมีสภาพคล่องต่อไป
ถึงแม้ว่าเรื่องเงินคงคลังจะดูไกลตัวประชาชนอย่างเราไปสักหน่อย แต่การเรียนรู้เรื่องนี้เอาไว้ก็ไม่เสียหายเพราะถึงอย่างไรเงินคงคลังส่วนหนึ่งก็มาจากเงินภาษีที่เราเสียไปในแต่ละเดือนนั่นเอง
ขอขอบคุณข้อมูลจาก
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ธนาคารแห่งประเทศไทย
สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ
สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
